La directive concernant les cons. hon. édictée par le DFAE (cf. ch. 2.3) définit les exigences envers les cons. hon., leurs tâches et les processus. Elle est juridiquement contraignante pour le personnel du DFAE et les cons. hon., et s’appuie sur la CVRC (cf. ch. 2.2). L’analyse de documents montre que la directive concernant les cons. hon. est conforme à la CVRC, renvoyant directement à la convention à certains endroits. Formulée clairement, elle reflète les principes fondamentaux de la CVRC en ce qui concerne les cons. hon. Par exemple, elle liste les fonctions des cons. hon. suisses (art. 16, 19 et 20 de la directive concernant les cons. hon., cf. ch. 2.3) en restant proche de l’art. 5 de la convention. Elle précise cependant les principes fondamentaux et édicte des consignes particulières en matière de procédure ainsi que d’autres consignes pour les consulats honoraires suisses. Mis à part la condition d’avoir la nationalité suisse et de la limite d’âge de 70 ans (cf. art. 6, al. 3 et art. 12, al. 3 de la directive concernant les cons. hon.), elle ne définit pas des critères à remplir par les candidates et candidats. Elle ne détermine pas non plus dans quels cas on peut établir un consulat honoraire et dans quels cas un consulat de carrière serait préférable.

Des bases stratégiques concernant les consulats honoraires sont importantes pour évaluer les bénéfices et les risques que comporte l’établissement de consulats honoraires. Elles font pourtant défaut. Les consulats honoraires ne sont pas mentionnés dans les stratégies actuelles du DFAE comme la stratégie de politique extérieure³¹ et la vision de la politique étrangère à l’horizon 2028³² ou encore dans les stratégies géographiques (par ex. la stratégie Asie du Sud-Est ou la stratégie pour l’Afrique subsaharienne³³), contrairement aux autres types de représentations suisses qui sont, par exemple, citées au paragraphe «Réseau extérieur et proximité» de la stratégie de politique extérieure 2024–2027 et représentées sur la carte du réseau extérieur suisse (figure 4). De nombreuses personnes interrogées par le CPA ont expliqué cette absence par le fait que les stratégies étaient très générales, tout en soulignant que la référence aux consulats honoraires était implicite et que ceux-ci faisaient évidemment partie du réseau extérieur. L’importance des consulats honoraires ne transparaît toutefois pas dans les bases stratégiques.

Figure 4

Types de représentations du réseau extérieur suisse selon la stratégie de politique extérieure 2024–2027 (extrait de carte avec légende)

Source: DFAE (2024): Stratégie de politique extérieure 2024–2027, p. 49.

Au total, le nombre de consulats honoraires a constamment augmenté. Il a plus que doublé depuis 1990 (cf. figure 5), ce qui souligne l’importance des consulats honoraires en tant que représentations au sein du réseau extérieur de la Suisse. L’augmentation du nombre de consulats honoraires ne s’est toutefois pas accompagnée d’une diminution des consulats de carrière et des représentations diplomatiques, contrairement à certaines déclarations faites lors d’entretiens. Pour les représentations consulaires, on ne constate qu’une diminution temporaire, et pour les ambassades, une légère augmentation. Les chiffres ne permettent donc pas de conclure que les consulats honoraires remplacent directement les représentations consulaires ou diplomatiques. En outre, selon une liste du DFAE sur l’évolution des consulats honoraires à partir de 1990, il est plutôt rare que des ambassades, des consulats généraux et de consulats soient transformés en consulats honoraires (20 cas).

Figure 5

Évolution du nombre de représentations suisses de 1990 à 2024

Légende: CCR = centres consulaires régionaux (introduits à partir de 2011).

Source: calculs du CPA basés sur les données du DFAE (état au 26.11.2024).

Il arrive toutefois que le DFAE, lorsqu’il ferme une représentation suisse, ouvre un consulat honoraire à la place, même si celui-ci ne peut assumer qu’une partie des tâches de la représentation (cf. ch. 3.3.3). Par exemple, en 2024, un consulat honoraire a été ouvert à Oulan-Bator, la capitale de la Mongolie, après la fermeture du bureau de coopération suisse, au motif que cela permettrait d’assurer une présence sur place. À la suite de l’introduction des données biométriques pour les passeports et les visas, qui implique une infrastructure coûteuse (cf. ch. 1.3), la Suisse a en outre mis sur pied, à partir de 2011, 16 centres consulaires régionaux (CCR) au total, qui proposent des prestations pour plusieurs États à la fois. Parallèlement, elle a fermé des consulats de carrière³⁴. Dans ces cas-là aussi, des consulats honoraires ont souvent été établis afin d’assurer une présence sur place et de disposer d’une «boîte aux lettres» consulaire. Par exemple, le CCR de Stockholm assure les fonctions consulaires pour les cinq pays nordiques et les trois pays baltes. Depuis lors, en Islande et en Estonie, la Suisse est représentée seulement par un consulat honoraire³⁵.

S’agissant de la contribution des consulats honoraires au principe d’universalité, des décalages apparaissent entre les stratégies et la pratique. Ce principe, mentionné dans la plupart des stratégies de politique extérieure, est qualifié d’«idée centrale» de la politique étrangère de la Suisse dans la vision de la politique étrangère à l’horizon 2028. Selon les stratégies, la Suisse aspire à entretenir des relations diplomatiques avec tous les pays du monde³⁶. Il ressort des entretiens menés par le CPA que, dans la pratique, le principe d’universalité est interprété de la manière suivante: la Suisse doit être présente le plus universellement possible pour défendre ses intérêts, mais aussi pour fournir des prestations consulaires aux citoyennes et citoyens et aux touristes suisses à l’étranger. Selon la plupart des personnes interrogées, les cons. hon. permettent à la Suisse d’assurer une présence à moindres coûts dans les lieux où l’établissement d’un consulat de carrière ou une représentation diplomatique ne se justifie pas. De leur point de vue, les cons. hon. contribuent clairement au principe d’universalité. Cette contribution des cons. hon., reconnue dans la pratique, ne se reflète toutefois pas dans les stratégies, car, dans celles-ci, le principe d’universalité se limite aux relations diplomatiques, et les représentations consulaires, dont font partie les consulats honoraires, ne sont pas des représentations diplomatiques.

Le projet de stratégie consulaire 2025–2028 mentionne explicitement les consulats honoraires.³⁷, mais ne comprend pas non plus de consignes claires concernant le recours à ce type de représentation. Selon le projet de stratégie, les consulats honoraires sont un instrument permettant de soutenir les représentations suisses. Le projet mentionne à cet égard les principales tâches des cons. hon., notamment la préservation des intérêts de la Suisse et le soutien apporté sur place aux citoyennes et citoyens suisses en cas d’urgence. Il ne précise cependant pas les circonstances qui appellent l’établissement d’un consulat honoraire, par exemple une grande distance par rapport à la représentation consulaire suisse la plus proche ou une communauté de Suisses et Suissesses de l’étranger particulièrement importante. Il n’existe donc toujours pas de bases stratégiques permettant d’évaluer la valeur ajoutée des consulats honoraires et les risques que ceux-ci présentent.

Depuis 2008, les cons. hon. suisses n’ont plus guère de compétences consulaires; ils ont surtout une fonction de «boîte aux lettres» (cf. ch. 1.3 sur la transformation du système consulaire), ce qui signifie qu’ils transmettent les affaires consulaires au consulat de carrière concerné. Le projet de stratégie consulaire a entre autres comme objectif de développer les compétences des cons. hon.³⁸: dans les régions où il n’y a que peu de consulats de carrière et beaucoup de cas relevant de la protection consulaire, les cahiers des charges de certains cons. hon. pourraient être élargis de manière ciblée afin d’augmenter l’efficacité et l’efficience de la protection consulaire. La DC a expliqué au CPA que cette mesure concernerait par exemple des cons. hon. présents dans des destinations touristiques populaires où des catastrophes naturelles se produisent régulièrement. Le projet de stratégie ne précise toutefois pas quelles compétences de ces cons. hon. pourraient être élargies. Selon les déclarations de la DC, l’octroi de visas ne serait pas concerné. Le projet de stratégie consulaire indique par ailleurs que les cons. hon. doivent être mieux formés, soutenus et contrôlés, ce dernier point ne faisant l’objet d’aucune précision. Selon la DC, il s’agit d’éviter les risques liés à l’élargissement des compétences. La DC indique que c’est à dessein qu’aucune description précise des objectifs et des mesures ne figure dans le projet de stratégie, car il existe de grandes disparités entre les consulats honoraires. Le CPA estime qu’il y a lieu de préciser les compétences à élargir et les mesures d’accompagnement nécessaires afin que la nouvelle stratégie consulaire puisse servir de boussole pour la mise en œuvre, ce que ne permet pas le projet actuel.

Au cours des entretiens, plusieurs personnes ont considéré la directive concernant les cons. hon. comme une base stratégique. Pourtant, celle-ci ne définit pas dans quels cas un consulat honoraire doit être établi et dans quels cas ce n’est pas nécessaire. Des bases stratégiques de ce type font défaut.

Les consulats honoraires sont généralement ouverts pour répondre à un besoin. Il manque certes des bases stratégiques claires régissant l’établissement des consulats honoraires (cf. ch. 3.1.2); cependant, dans les exemples de processus d’ouverture de consulats honoraires, les représentations supérieures ont généralement justifié le besoin, par exemple par la croissance du nombre de touristes suisses, par un intérêt économique accru ou par l’absence de représentation suisse dans la région. Le besoin qui a justifié l’ouverture d’un consulat honoraire correspond aux tâches assumées par les cons. hon. selon la directive concernant les cons. hon. (cf. encadré 1, ch. 2.3). En outre, dans la mesure du possible, les représentations concernées ont cherché des personnes dont le parcours et le réseau correspondaient aux priorités du consulat honoraire.

S’agissant des processus de fermeture examinés, le CPA s’est en revanche demandé pourquoi, dans certains cas, la fermeture des consulats honoraires n’avait pas eu lieu plus tôt, puisqu’il n’y avait manifestement plus de besoin depuis longtemps. Ainsi, certains consulats honoraires se trouvent dans des régions où il n’y a guère d’intérêts suisses (par ex. pas d’intérêts économiques suisses notables ou de communauté de Suisses et Suissesses de l’étranger) ou qui sont déjà extrêmement bien couvertes par le réseau extérieur. Dans les cas étudiés, la fermeture n’est intervenue qu’à un moment où elle s’imposait, par exemple parce que le ou la cons. hon. avait atteint la limite d’âge de 70 ans ou qu’un poste vacant n’avait pas pu être pourvu. Dans de rares cas, les consulats honoraires restent vacants pendant une longue période. Dans l’ensemble, comme le montre l’évaluation du CPA (cf. figure 6), environ 4 % des consulats honoraires sont vacants, ce qui est peu, car il est normal qu’un poste reste vacant pendant une courte période, jusqu’à ce qu’une personne adéquate soit trouvée. Dans 95 % des consulats honoraires, un ou une cons. hon. était en poste ou en attente de son exequatur.

Figure 6

Nombre de consulats honoraires de la Suisse à l’étranger occupés ou vacants

Source: calculs du CPA basés sur les données du DFAE (état au 31.10.2024).

Sur la base des entretiens qu’il a menés, le CPA estime que la réticence à fermer les consulats honoraires s’explique par le fait qu’il n’existe pas de bases stratégiques claires régissant le recours à ce type de représentation. Il manque donc des critères permettant d’évaluer s’il est encore pertinent d’avoir un consulat honoraire. En outre, compte tenu du caractère bénévole des prestations fournies par les cons. hon. et de la relation de confiance qui les unit, les représentations supérieures ont des scrupules à mettre fin au mandat des cons. hon. de leur propre initiative.

Enfin, la réticence à fermer les consulats honoraires peut être l’expression du peu d’attention accordée aux consulats honoraires en général. De l’avis de la plupart des personnes interrogées au DFAE, les consulats honoraires engendrent des coûts négligeables, surtout en comparaison avec les consulats de carrière. Ces personnes n’étaient pas conscientes des frais d’encadrement et des charges administratives qui s’ajoutent à l’indemnisation versée aux cons. hon. Cela peut également expliquer pourquoi certains consulats honoraires sont maintenus alors qu’ils n’apportent plus de valeur ajoutée concrète.

Dans le cadre des études de cas, le CPA a constaté que la directive concernant les cons. hon. n’était pas connue de tous les collaborateurs et collaboratrices des représentations suisses compétents en matière de cons. hon.³⁹. Celles et ceux qui la connaissent la trouvent claire. De manière générale, dans les cas et les processus étudiés, la directive a en outre été respectée et mise en œuvre correctement. Ainsi, les tâches définies dans les accords entre les représentations supérieures et les cons. hon. correspondaient à celles de la directive (voir ch. 2.3, encadré 1). La gestion, notamment la comptabilité, était également conforme à la directive (chap. 5).

Les exigences de la directive envers les caractéristiques des cons. hon. sont en grande partie remplies. Ainsi, la limite d’âge de 70 ans est respectée dans tous les cas (art. 12, al. 3, de la directive concernant les cons. hon.). Selon la directive (art. 6, al. 3), les cons. hon. doivent posséder la nationalité suisse et ne peuvent être qu’«exceptionnellement» de nationalité étrangère. Dans la pratique, cependant, un quart des cons. hon. n’ont pas le passeport suisse, ce qui signifie que cette exigence n’est régulièrement pas satisfaite, et pas uniquement à titre exceptionnel (cf. figure 7, à gauche). La proportion des cons. hon. qui ne possèdent pas la nationalité suisse est particulièrement élevée dans les pays africains et asiatiques (50 %). Il ressort des entretiens qu’il est particulièrement difficile dans ces régions de trouver des personnes adéquates pour ce poste ayant le passeport suisse, car la communauté des Suisses et Suissesses de l’étranger y est souvent très petite. Toutefois, en Europe, 20 % des cons. hon. n’ont pas la nationalité suisse, bien que la diaspora suisse soit assez importante dans de nombreux pays européens. D’après les informations obtenues lors des entretiens, le critère de la nationalité suisse vise à éviter que les cons. hon. défendent des intérêts différents de ceux de la Suisse. Compte tenu du nombre élevé d’exceptions, le CPA se demande si le critère de la nationalité est suffisamment pris en considération lors de la sélection.

Figure 7

Nationalité et connaissances linguistiques des cons. hon.

Légende: N=207 consulats honoraires dont le poste de cons. hon. est occupé.

Source: calculs du CPA basés sur les données du DFAE (état au 31.10.2024).

La prescription selon laquelle les cons. hon. doivent parler au moins une langue officielle de la Suisse, qui est uniquement inscrite dans les processus, est respectée, exception faite de 12 % des cons. hon. (cf. figure 7, à droite). Les cons. hon. qui ne parlent aucune langue officielle de la Suisse utilisent l’anglais comme langue de correspondance. La plupart d’entre eux se trouvent dans des pays d’Amérique centrale ou d’Amérique du Sud ou encore d’Asie, où la diaspora suisse est petite.

Les processus de recrutement et de nomination des cons. hon. sont également définis dans la directive concernant les cons. hon., qui prévoit que la représentation supérieure fournit à la DR, en accord avec la représentation diplomatique, les dossiers de deux candidats ou candidates (art. 5, al. 2). Dans la pratique, ce n’est pas toujours le cas. Selon les informations obtenues dans le cadre des entretiens, cela est principalement dû, comme pour les autres exceptions, à la difficulté de trouver des candidats et des candidates qui remplissent les critères de la directive. Néanmoins, certains éléments tirés des exemples de processus ou des études de cas semblent montrer que les représentations supérieures ne font pas toutes preuve de la même assiduité à trouver des personnes appropriées.

Les processus de recrutement sont détaillés dans un memento à l’intention des représentations compétentes. Celui-ci prévoit aussi un contrôle des personnes. Ainsi, la représentation supérieure doit mener des entretiens avec les personnes susceptibles d’occuper le poste. Les documents à fournir (par ex. extrait de casier judiciaire) sont énumérés dans une liste de contrôle. Les exigences formelles sont donc claires.

Au niveau du contenu, les exigences du memento restent en revanche parfois vagues. C’est le cas notamment des prescriptions concernant les activités privées des cons. hon. Ces activités sont importantes pour le réseau des cons. hon. sur place, dont le DFAE souhaite tirer profit, mais comportent un risque de conflits d’intérêts. L’art. 22, al. 4, de la directive sur les cons. hon. exige donc que l’activité professionnelle des cons. hon. soit compatible avec leurs fonctions officielles, sans préciser quand cela n’est plus le cas. Le code de conduite du DFAE⁴⁰ et le profil requis mentionné dans le memento sont aussi vagues. Par exemple, ce qu’on entend précisément par «pleine indépendance économique» dans ce dernier document n’est pas très clair. Il manque également des critères clairs concernant le contrôle des personnes. Afin de garantir qu’ils ne représentent que les intérêts de la Suisse, les cons. hon. doivent simplement confirmer par écrit qu’ils n’exercent pas de fonction consulaire ou politique officielle pour un autre pays. En outre, ils doivent indiquer leur activité principale et joindre un CV. Il n’existe cependant pas de consignes plus précises sur les informations qui doivent figurer sur ce dernier.

Pour le CPA, il est nécessaire de connaître d’autres liens d’intérêt pour évaluer si la personne est adéquate pour la fonction. Il s’agit par exemple de participations économiques dans des secteurs où le risque de corruption est élevé, de fonctions au sein de partis politiques ou d’engagements dans des associations dont les objectifs peuvent être contraires aux intérêts de la politique étrangère de la Suisse. Compte tenu des risques pour la réputation de la Suisse associés à ces liens d’intérêt, ceux-ci sont pertinents pour pouvoir évaluer si une personne peut représenter les intérêts de la Suisse de manière crédible en tant que cons. hon. Alors que certains supérieurs interrogés ont réfléchi aux risques des liens d’intérêts, d’autres ne semblaient guère voir de risques et considéraient les exigences existantes comme suffisantes. Selon les personnes interrogées à la centrale du DFAE, on se fie au jugement de la représentation supérieure sur place, car celle-ci serait la mieux placée pour évaluer la personne et les besoins locaux⁴¹. Plusieurs personnes interrogées ont en outre mentionné que la représentation supérieure menait des entretiens exploratoires avec des personnes de l’entourage des candidats et des candidates, ce qui, selon elles, permettrait de déceler des conflits d’intérêts. Ces entretiens ne sont toutefois pas prévus dans les consignes du DFAE relatives aux processus. L’étendue et le degré d’approfondissement de l’examen des liens d’intérêts dépendent entièrement de l’appréciation de l’ambassadeur ou de l’ambassadrice. Du point de vue du CPA, cet examen n’est pas assez systématique.

Encadré 2

Par ailleurs, la qualité des demandes des représentations supérieures à l’attention de la DR pour la nomination de cons. hon. est hétérogène. Ainsi, il est prévu dans les processus que les représentations supérieures rédigent une lettre pour présenter leur proposition, sans plus de précision sur la forme ou la teneur de cette lettre. Les exemples de lettres consultés par le CPA étaient très divers tant sur la forme que sur le fond. La nomination des cons. hon. était justifiée plus ou moins précisément et selon différents points de vue. Ce dernier aspect peut s’expliquer par le fait qu’il n’existe pas de bases stratégiques claires concernant l’établissement de consulats honoraires. (cf. ch. 3.1.2).

Les processus de nomination des cons. hon. sont clairement définis: les représentations supérieures transmettent les dossiers de candidature à la division géographique compétente, laquelle prend position avant de transmettre à son tour les dossiers à la DR. La DR recueille les avis d’autres unités (entre autres DDIP, DC, Direction du développement et de la coopération, Secrétariat d’État à l’économie), qui examinent les dossiers dans leur optique (par ex. pour la DDIP, du point de vue de la conformité avec la CVRC). Enfin, la direction de la DR prend une décision concernant la nomination des cons. hon.

Dans les exemples considérés, les processus se sont pourtant déroulés de manière très différente et peu efficiente. Il n’existe pas de formulaires, les différentes unités échangent des courriels pour toutes les étapes du processus. Plusieurs fois, la DR a dû demander des renseignements complémentaires parce que certaines données avaient été oubliées ou n’étaient pas claires. Le CPA a constaté les mêmes problèmes pour les processus d’ouverture et de fermeture de consulats honoraires étudiés ainsi que pour la prolongation des mandats des cons. hon.

La directive concernant les cons. hon. règle les compétences concernant les cons. hon., mais elle n’est pas toujours formulée de manière compréhensible. Selon la compréhension du CPA, il peut y avoir trois cas de figure possibles en ce qui concerne l’encadrement des cons. hon. (cf. figure 8). Le plus souvent (60 % des cas⁴³), une ambassade qui dispose d’une section consulaire est la représentation supérieure des cons. hon. (figure 8, à gauche). L’ambassade a compétence tant pour la surveillance et l’encadrement des cons. hon. que pour les processus officiels (par ex. demande en vue d’une nomination). Dans environ un quart des cas, le consulat honoraire est subordonné à un consulat général, qui est alors la représentation supérieure et se charge à ce titre de la surveillance et de l’encadrement (figure 8, milieu). Néanmoins, les processus officiels incombent à la représentation diplomatique, c’est-à-dire à l’ambassade dont dépend le consulat général. Le consulat honoraire ne dépend alors pas directement de l’ambassade, mais il en dépend seulement «hiérarchiquement» (art. 1, al. 1, let. e, de la directive concernant les cons. hon.). Enfin, il y a le cas où la représentation supérieure ne dispose pas d’une section consulaire propre (figure 8, à droite). Pour les affaires consulaires, le ou la cons. hon. dépend d’un centre consulaire régional qui offre des prestations consulaires pour plusieurs États. Ce cas de figure (un peu plus de 10 % des cas) est le plus rare. Le ou la cons. hon. a alors un lien de subordination diplomatique avec la représentation supérieure et un lien de subordination consulaire avec le centre consulaire régional (art. 19, al. 4, de la directive concernant les cons. hon.). Conformément à la directive concernant les cons. hon., l’ambassade, en tant que représentation diplomatique, est tenue de consulter le centre consulaire régional lors de l’établissement de l’accord qui définit les tâches des cons. hon.

Figure 8

Types d’encadrement des cons. hon.

Ces trois cas de figure ne ressortent cependant pas clairement de la directive concernant les cons. hon. Les différentes fonctions des «représentations diplomatiques» et des «représentations supérieures» prêtent notamment à confusion, d’autant plus qu’il existe également une distinction entre «subordination diplomatique» et «consulaire». Il n’est pas non plus évident de comprendre quand les termes «représentation diplomatique» et «représentation supérieure» coïncident et quand ce n’est pas le cas. Le CPA a reçu des informations différentes de la part des responsables du DFAE au sujet de la signification des règles fixées dans la directive concernant les cons. hon. Dans les études de cas, les trois types d’encadrement ont été prises en compte, et les personnes interrogées estiment que la répartition des compétences est à chaque fois claire et opportune. Dans la pratique, les compétences semblent donc clairement définies.

Les personnes interrogées estiment également que la répartition des compétences entre la représentation supérieure et la centrale du DFAE est définie de manière suffisamment claire et est opportune. Selon la directive et selon les déclarations des personnes interrogées, la nomination, l’encadrement et la surveillance des cons. hon. relèvent principalement de la compétence de la représentation supérieure (cf. ch. 3.2.3), ce qui est pertinent, de l’avis des personnes interrogées, étant donné que la représentation supérieure connaît mieux les particularités locales et les cons. hon. Comme expliqué ci-après, cela a toutefois pour conséquence que les instructions et l’encadrement dépendent fortement du supérieur ou de la supérieure (cf. ch. 3.3.2).

Il n’existe pas vraiment de consignes de la centrale du DFAE pour l’encadrement et la conduite des cons. hon. En règle générale, l’ambassade ou le consulat général est compétent pour l’encadrement. Pour les cons. hon., la personne de contact est donc l’ambassadeur ou l’ambassadrice ou le consul général ou la consule générale. Comme les cons. hon. doivent toujours transmettre les cas relevant de la protection consulaire, il arrive cependant que, dans les régions où ces cas sont nombreux, ils aient en pratique davantage de contacts avec la direction du consulat ou la direction de la section consulaire de l’ambassade compétente (chef ou cheffe de gestion).

Au cours des entretiens, les deux parties ont qualifié ces échanges de positifs. L’enquête menée par le CDF parvient également à la conclusion que les cons. hon. sont satisfaits de la collaboration avec les représentations supérieures⁴⁴. Dans la pratique, la fréquence des échanges varie fortement. Selon l’enquête du CDF, une grande partie des cons. hon. est en en contact avec la représentation supérieure plus d’une fois par mois (40 %), certains même une fois par semaine (30 %) alors que d’autres seulement une fois par mois (24 %)⁴⁵. Comme le CPA l’a constaté, le contact dépend fortement de la personne qui exerce la fonction de cadre, plus précisément de son style de conduite et de ses priorités politiques, ainsi que du contexte local et de l’intérêt manifesté par les cons. hon. Les canaux de communication sont aussi très divers. Certains cons. hon. utilisent beaucoup WhatsApp pour leur communication, ce qui présente un risque pour la sécurité.

La majorité des cons. hon. étaient satisfaits de l’introduction qu’ils ont reçue au début de leur mandat, seuls certains d’entre eux ont estimé qu’elle n’était pas complète. Par ailleurs, quelques cons. hon. ont dû par le passé réclamer un échange régulier avec leur supérieur ou supérieure. Ils ont indiqué qu’ils n’auraient pas poursuivi leur mandat si le contact était resté insatisfaisant. Du point de vue des cons. hon., le contact avec leur supérieur ou supérieure est important, car il représente pour eux une forme de reconnaissance du travail accompli à titre honorifique.

Les supérieurs ont également qualifié les échanges avec les cons. hon. de positifs. Certaines déclarations ont néanmoins aussi fait ressortir les défis en matière d’encadrement et de conduite des cons. hon. Il a ainsi été constaté qu’il incombait certes aux supérieurs de diriger les cons. hon. et de les inciter à exercer les fonctions officielles souhaitées, mais que, contrairement à des employés, on ne pouvait pas leur donner des consignes strictes, au risque de les démotiver, eux qui œuvrent à titre honorifique et décident eux-mêmes du temps et des ressources qu’ils consacrent à leur fonction. En même temps, il a été mentionné à plusieurs reprises que certains cons. hon. faisaient bien plus que ce qu’on attendait d’eux, les représentations supérieures devant alors les freiner afin que l’encadrement ne représente pas une charge trop lourde. Il y a donc lieu de mettre en balance la charge des représentations supérieures avec la valeur ajoutée qu’apportent les cons. hon. (cf. ch. 3.3.3).

À cet égard, il convient cependant de se demander si toutes les représentations supérieures ont recours aux cons. hon. de manière ciblée. Selon le processus de la DR⁴⁶, les représentations supérieures devraient fixer dans un accord avec les cons. hon. «les tâches spécifiques» que ceux-ci doivent accomplir. Dans les cas étudiés, il existait à chaque fois un accord, mais la plupart du temps, la longue liste de tâches était reprise du modèle standard du DFAE et tout au plus légèrement adaptée au contexte local. Pour les cons. hon. qui assument souvent des activités consulaires, les compétences consulaires étaient réglées en détail dans des cahiers des charges supplémentaires⁴⁷. Par contre, les accords écrits ne précisent pas quelles sont les priorités (par ex. la promotion des contacts économiques, les relations avec une grande communauté de Suisses et de Suissesses de l’étranger ou le soutien en cas de crise ou de situation d’urgence). Lors des entretiens, certains cons. hon. et leurs supérieurs n’ont pas pu nommer clairement les priorités du consulat honoraire ou les comprenaient différemment.

Les cons. hon. interrogés se sont montrés satisfaits des informations échangées avec leurs supérieurs hiérarchiques et la centrale du DFAE. Ainsi, la DR informe directement les cons. hon. des nouveautés importantes par courriel, au lieu de passer par les représentations supérieures comme auparavant. En outre, depuis 2011, la DR organise tous les quatre ans une conférence des cons. hon. suisses à Berne, qui a lieu en marge de la Conférence annuelle des ambassadeurs et ambassadrices de Suisse, afin que, selon la DR, les cons. hon. puissent également rencontrer leurs supérieurs (cf. figure 9). De nombreuses ambassades ou centres consulaires organisent également des conférences régionales des cons. hon. ou invitent de temps en temps les cons. hon. à l’ambassade. Il ressort des entretiens que cela est également important pour témoigner de la gratitude aux cons. hon., leur permettre de développer leur réseau et leur communiquer leurs tâches et l’orientation stratégique. Tous les cons. hon. interrogés apprécient ces plateformes d’échange.

Figure 9

Photo de groupe des cons. hon. et des ambassadrices et des ambassadeurs à la conférence de 2023

Légende: 151 cons. hon. ont pris part à la dernière conférence. Sur la photo, ils posent avec 177 ambassadeurs et ambassadrices, 21 consuls généraux et consules générales, 39 attachés et attachées de défense et quelques hauts responsables du DFAE qui ont participé à la conférence.

Source: Direction des ressources.

Tous les interlocuteurs du CPA étaient d’accord sur le fait que les cons. hon. représentent une grande valeur ajoutée. Certains supérieurs les ont même qualifiés d’«indispensables» pour leur travail. Les collaboratrices et collaborateurs du DFAE interrogés avaient des avis divergents quant à leur valeur ajoutée concrète, ce qui montre une fois de plus que les consulats honoraires n’ont pas les mêmes priorités selon le contexte, même si les accords conclus avec les représentations supérieures ne reflètent pas suffisamment cette situation (cf. ch. 3.3.2)⁴⁸. Selon la plupart des personnes interrogées, la plus grande valeur ajoutée des cons. hon. est leur présence sur place et leur réseau, auquel le DFAE peut recourir. Ces deux aspects sont particulièrement importants en cas de crise, par exemple lors de catastrophe naturelle ou de bouleversement politique. Les cons. hon. sont alors en contact avec les autorités locales, transmettent des informations au DFAE et soutiennent les Suisses et les Suissesses sur place. Cette compétence est également représentée dans l’organigramme de crise des représentations. Par ailleurs, de nombreuses personnes ont mentionné le fait que les cons. hon. agissent comme des agents de liaison auprès des autorités, ce qui est utile pour organiser des rencontres avec l’ambassadeur ou l’ambassadrice et procéder à des clarifications informelles. Dans les contextes marqués par l’instabilité notamment, le personnel du DFAE apprécie particulièrement d’avoir une personne de confiance sur place, qui connaît les réalités locales et la langue. Selon les personnes interrogées, les cons. hon. transmettent également des informations sur les réalités locales, qui complètent les conseils aux voyageurs du DFAE et servent de système d’alerte précoce, ce qui est particulièrement précieux dans les pays qui ne sont que rarement présents dans les médias. Dans les États où les cons. hon. sont la seule représentation suisse, leur évaluation et leurs contacts avec les autorités sont souvent particulièrement pertinents. Il a été dit à plusieurs reprises lors des entretiens que, grâce aux contacts entretenus par les cons. hon., les représentations supérieures devaient effectuer moins de voyages de service. Selon les régions, le DFAE apprécie également le soutien des cons. hon. en matière de promotion économique ou culturelle.

Dans le domaine consulaire, les cons. hon. apportent leur soutien notamment dans les cas de protection consulaire, c’est-à-dire lorsqu’une personne se trouve dans une situation d’urgence. Cela a également été cité par de nombreuses personnes interrogées comme l’une des fonctions principales des cons. hon., qui sont les premiers interlocuteurs, par exemple en cas de perte de passeport ou de séjour prolongé à l’hôpital. Le soutien sur place peut être particulièrement pertinent lorsque le consulat honoraire est la seule représentation dans le pays ou lorsque la représentation supérieure est très éloignée ou difficilement accessible. En outre, dans le cadre de leur fonction de «boîte aux lettres», les cons. hon. peuvent échanger des documents importants par valise consulaire avec le consulat compétent. C’est particulièrement important dans les pays où les documents d’état civil doivent être certifiés sur place. Enfin, les cons. hon. agissent également comme agent de liaison auprès de la communauté des Suisses et Suissesses de l’étranger. Les personnes interrogées par le CPA, y compris les cons. hon., ont estimé que le portefeuille de tâches des cons. hon. était judicieux.

Les cons. hon. ne sont toutefois pas la seule possibilité d’avoir un point de contact sur place, même s’ils constituent la seule représentation suisse dans un pays. Dans certains cas, la Suisse a des accords consulaires avec d’autres pays, par exemple avec l’Autriche. En outre, les pays dans lesquels la Suisse n’a pas d’ambassade sont également rattachés à une ambassade suisse (co-accréditation), qui dispose généralement d’une liste de contacts dans le pays concerné. Alors que les citoyennes et les citoyens de l’UE peuvent demander de l’aide en cas d’urgence auprès de n’importe quelle représentation d’un pays membre, la Suisse est quant à elle plus dépendante de son propre réseau extérieur. Les cons. hon. sont donc pertinents à cet égard.

Même lorsque des consulats honoraires sont parfois ouverts à la suite de la fermeture de représentations suisses (cf. ch. 3.1.2), ceux-ci ne remplacent pas complètement la représentation fermée. Tant les ambassadeurs et les ambassadrices que les personnes interrogées de la centrale du DFAE ont souligné que les cons. hon. n’avaient que des compétences limitées, n’avaient pas de formation formelle correspondante et n’avaient pas le même poids politique. Selon eux, les cons. hon. sont des éléments complémentaires, des auxiliaires ou encore les «yeux et les oreilles de l’ambassade»: ils déchargent les représentations supérieures en assumant certaines de leurs tâches. Ainsi des personnes travaillant dans des représentations dont dépendent beaucoup de cons. hon. ont déclaré que, sans leur soutien, plus de personnel serait nécessaire.

Les personnes interrogées se sont en outre accordées à dire que les consulats honoraires étaient une solution économique, notamment par rapport aux consulats de carrière et aux représentations diplomatiques. Depuis 2014, les cons. hon. perçoivent une indemnité forfaitaire de 6500 francs par an pour couvrir leurs dépenses. Auparavant, les représentations supérieures pouvaient elles-mêmes fixer une grande partie du montant perçu⁴⁹. Il ressort des entretiens que le DFAE souhaitait, par cette harmonisation, que tous les cons. hon. reçoivent la même indemnité dans un souci d’équité, et que celle-ci soit transparente au sein du département. En comparaison internationale, l’indemnité forfaitaire est l’exception; de nombreux pays européens paient aux cons. hon. les dépenses effectives ou les cons. hon. peuvent conserver les recettes des taxes, alors que les cons. hon. suisses doivent les rembourser⁵⁰. L’art. 14 de la directive concernant les cons. hon. prévoit en outre que ceux-ci «mettent gratuitement à disposition l’infrastructure nécessaire à l’accomplissement de leurs fonctions». L’infrastructure comprend entre autres un bureau, une ligne téléphonique, un accès à internet et du papier. Certains cons. hon. ont même engagé un assistant ou une assistante à temps partiel pour les aider dans leurs tâches consulaires. Comme le secrétariat fait également partie de l’infrastructure selon la directive, les cons. hon. doivent prendre en charge la rémunération du personnel du secrétariat⁵¹. Les dépenses varient donc fortement selon les cons. hon., ce dont l’indemnité forfaitaire ne tient pas compte. La forte différence de pouvoir d’achat d’un pays à l’autre et les très grandes disparités de charge de travail entre les cons. hon. ne sont pas non plus prises en considération. Ainsi, dans les cas étudiés, la charge de travail variait de quelques demandes et dossiers à traiter de temps à autre à une activité régulière équivalente à un taux d’occupation de 20 à 30 %⁵².

Néanmoins, de manière générale, les cons. hon. ne semblent pas accorder beaucoup d’importance à l’indemnité. La plupart d’entre eux ne se sont guère exprimés à ce sujet lors des entretiens avec le CPA. Il est apparu clairement que tous et toutes exerçaient cette fonction non pas pour des raisons financières, mais par patriotisme et attachement à la Suisse. Ils considèrent que c’est un honneur de représenter la Suisse, de développer sa présence à l’étranger et d’aider les Suisses et Suissesses à l’étranger. Outre ces aspects, l’enquête menée dans le cadre de l’évaluation du CDF a montré que l’intérêt pour les tâches et la découverte du monde diplomatique étaient aussi importants. Presque personne n’a indiqué dans l’enquête que la compensation financière était le motif principal d’acceptation du mandat de cons. hon.⁵³.

Encadré 3

Conformément à la directive concernant les cons. hon. (art. 29), les représentations supérieures peuvent verser une indemnité supplémentaire aux cons. hon. pour des prestations extraordinaires dans les limites de leur budget. Dans le cadre des entretiens, le CPA n’a eu connaissance que de très rares cas de rémunérations supplémentaires. Compte tenu du caractère honorifique et des principales motivations des cons. hon., le CPA estime qu’il est important que les rémunérations supplémentaires restent clairement une exception.

La surveillance des cons. hon. doit garantir que ceux-ci agissent bien dans le cadre de leur mandat et que la réputation de la Suisse est protégée. Selon la directive relative aux cons. hon., ceux-ci doivent consulter la représentation supérieure lorsqu’ils ont des doutes sur la nature et l’étendue de leurs fonctions et sont tenus d’annoncer tout changement d’activité professionnelle et tout évènement d’ordre privé pouvant avoir des conséquences sur l’exercice de leur mandat (art. 22, al. 3 et 4). C’est effectivement ce que les cons. hon. examinés ont fait. Lors des entretiens avec le CPA, d’autres cas ont cependant été mentionnés où des cons. hon. avaient omis d’annoncer des changements importants dans leur vie privée ou professionnelle. Dans les cas que le CPA a examinés, les représentations supérieures n’ont pratiquement jamais abordé d’elles-mêmes la thématique des conflits d’intérêts potentiels avec les cons. hon. Les personnes interrogées estimaient que ce n’était pas nécessaire. La question se pose toutefois de savoir si les supérieures et supérieurs des cons. hon. s’informent suffisamment des activités de ceux-ci, en particulier si ces derniers travaillent dans des secteurs économiques présentant des risques élevés de corruption, de violation des droits de l’homme ou autres.

Si les rapports annuels des cons. hon. permettent d’assurer un certain contrôle régulier des actes officiels, l’objectif de ces rapports n’est pas clair. Comme le DFAE n’a émis ni consigne ni modèle pour ces rapports, ces derniers sont plus ou moins détaillés et ne couvrent pas toujours tous les domaines d’activité des cons. hon.

La durée du mandat des cons. hon. suisses à l’étranger est généralement de quatre ans et doit ensuite être prolongée (cf. ch. 2.3). Lors de la prolongation, la procédure ne prévoit pas de contrôle systématique de l’utilité d’un consulat honoraire ou de l’adéquation des cons. hon.; c’est à la représentation supérieure de décider si une prolongation du mandat est souhaitable ou non. Ce pouvoir de décision atteste de la grande marge de manœuvre dont dispose la représentation supérieure en ce qui concerne les cons. hon. (cf. ch. 3.3.2). Il appartient à l’ambassadrice ou l’ambassadeur, ou la consule générale ou le consul général, de décider, dans le cadre de la prolongation du mandat, s’il convient de réexaminer dans quelle mesure le consulat honoraire apporte encore une valeur ajoutée et si la personne à sa tête est toujours apte à exercer cette fonction (cf. ch. 3.2.1 et 3.2.3).

Comme l’ont montré les entretiens et les exemples examinés, les représentations supérieures ne procèdent généralement pas à des clarifications particulières lors d’une prolongation de mandat. Si les cons. hon. acceptent la prolongation, la représentation supérieure adresse une demande à la direction de la DR, sans avoir à la motiver. La DR n’effectue aucun contrôle car elle considère l’approbation de la demande comme une simple formalité. Dans certains cas, la direction de la DR a approuvé des prolongations de mandat alors que l’ambassade avait encore des réserves et souhaitait procéder à d’autres clarifications. Globalement, il ne semble donc pas y avoir eu de véritable contrôle lors des prolongations de mandats. Compte tenu du faible niveau de surveillance, le contrôle systématique des cons. hon. lors de leur établissement revêt une importance d’autant plus grande (cf. ch. 3.2.3).

Au terme de ses entretiens et de l’analyse de documents, le CPA n’a constaté que peu de cas problématiques. Ainsi, la comparaison internationale mentionnée au ch. 1.1 ne révèle aucun cas problématique de cons. hon. suisses à l’étranger. La presse suisse non plus ne rapporte guère de tels cas. Cela laisse supposer que les problèmes sont peu nombreux. Dans les études de cas et les exemples examinés, le CPA n’a pas non plus trouvé d’éléments indiquant que les cons. hon. exerçaient cette fonction pour en tirer un avantage économique avant tout. Plusieurs cons. hon. ont mentionné qu’ils tiraient parfois des avantages indirects de cette fonction, notamment de la légitimité ou un statut social, grâce à la bonne réputation de la Suisse. La fonction faciliterait également l’accès à des autorités, des manifestations ou des milieux sociaux d’ordinaire réservés à un cercle restreint. Toutefois, selon certains témoignages, le titre de cons. hon. peut aussi avoir un effet dissuasif, selon la situation et les spécificités du pays.

Lors de problèmes avec des cons. hon. suisses à l’étranger, le DFAE a réagi discrètement, comme le montre l’analyse de trois exemples menée par le CPA. La nature des problèmes variait considérablement. Dans le premier cas, il s’agissait d’accusations publiques d’abus sexuels dans l’environnement de travail d’un cons. hon., mais ce dernier n’était pas directement mis en cause et sa fonction n’était pas mentionnée dans les médias. Dans le deuxième cas, un cons. hon. a été accusé de violences domestiques et a omis d’informer la représentation supérieure de ces accusations (ce qu’il aurait dû faire en vertu de l’art. 22, al. 4, de la directive relative aux cons. hon.). Dans les deux cas, le DFAE a pu éviter les atteintes à la réputation de la Suisse: après concertation interne avec la DR, la représentation supérieure s’est entretenue avec les cons. hon. concernés et a pu les convaincre de démissionner. Dans le troisième cas, les médias ont fait état de liens possibles entre les activités commerciales d’un cons. hon. et la fraude fiscale et le blanchiment d’argent. Là encore, le DFAE a agi rapidement. Comme le cons. hon. n’a pas souhaité démissionner de son poste, le DFAE a fermé le consulat honoraire en invoquant l’absence de besoin. Avant cette affaire, le DFAE s’était déjà demandé si le consulat honoraire était toujours nécessaire, mais n’avait pas encore ordonné sa fermeture (cf. aussi ch. 3.2.1). La fermeture a permis d’éviter une révocation de mandat qui aurait pu nuire à la réputation de la Suisse. Le DFAE a donc réagi de manière adéquate aux cas problématiques.

Pour préciser les principes généraux de la CVRC, l’État de résidence peut émettre des exigences concernant les consulats honoraires étrangers sur son territoire. Celles-ci permettent d’assurer de manière préventive que les droits et privilèges des cons. hon. ne soient accordés que si l’État d’envoi a réellement besoin de consulats honoraires, que la personne en fonction soit digne de confiance et qu’elle n’ait pas de conflits d’intérêts qui pourraient nuire aux intérêts nationaux. Le DFAE a donc formulé des «conditions» concernant les consulats honoraires étrangers en Suisse (cf. tableau 2, ch. 2.4)⁵⁶. Elles sont simplement publiées sur son site Internet et principalement destinées aux représentations étrangères, dans un but de transparence, pour les aider dans leurs démarches.

Les conditions imposées par la Suisse aux consulats honoraires étrangers concrétisent la CVRC et sont entièrement conformes à celle-ci. Elles précisent donc la marge de manœuvre juridique existante. Alors que le DFAE disposait précédemment d’une directive concernant les consulats honoraires étrangers⁵⁷, les conditions actuelles n’ont pas de caractère légal selon les entretiens avec la DDIP et ne sont donc pas contraignantes. Le DFAE n’est donc pas obligé d’appliquer strictement les conditions et peut accorder des exceptions (cf. ch. 4.2.3). Néanmoins, les principes de non-discrimination (art. 72 CVRC) et d’égalité de traitement doivent être respectés.

La majorité des conditions sont claires. L’analyse documentaire a montré qu’en général, la représentation étrangère peut facilement déterminer si sa demande d’ouverture de consulat et d’admission de la personne respecte les conditions. Par exemple, il est aisé de vérifier la nationalité, l’appartenance à un pouvoir public ou encore la résidence dans la circonscription consulaire. Les conditions restent toutefois vagues sur certains points. Le traitement du CV ou de l’extrait du casier judiciaire n’est pas clarifié par les conditions formulées (cf. aussi ch. 4.2.1).

De plus, le DFAE clarifie les règles sur la non-immixtion dans les affaires de la Suisse (art. 55, al. 1, CVRC). Le DFAE stipule que la nomination de personnes qui sont membres d’un pouvoir exécutif, législatif ou judiciaire au niveau fédéral ou cantonal «est soumise à des restrictions». Ces restrictions ne sont aucunement précisées par le DFAE. En outre, l’appartenance à un pouvoir communal n’est pas du tout mentionnée; or, selon les entretiens menés avec la DDIP, l’appartenance à un pouvoir exécutif d’une grande commune pourrait être un motif de refus. Selon les personnes interrogées de l’unité Protocole du DFAE, la liste des conditions ne vise toutefois pas à être exhaustive.

Sur un point, les conditions formulées par le DFAE vont très loin: Ces dernières précisent que la nécessité pour un consulat honoraire doit être objectivement démontrée par des statistiques sur l’importance de la communauté étrangère et des relations commerciales, touristiques, culturelles et scientifiques. Il est toutefois peu probable que des chiffres existent pour tous ces aspects, surtout des chiffres au niveau de la circonscription consulaire prévue.

Afin d’évaluer dans quelle mesure les conditions du DFAE exploitent la marge de manœuvre juridique de la CVRC pour réduire les risques liés aux cons. hon. d’États étrangers en Suisse, le CPA a procédé à une comparaison internationale (cf. résultats détaillés à l’annexe 3). Il convient de noter que les conditions des pays étrangers étudiés n’ont également aucun caractère légal.

Sur son site Internet⁵⁸, le DFAE déclare que la Suisse suit une politique restrictive en matière de consulats honoraires. Lors des entretiens, cette position a été principalement justifiée par le fait que la Suisse accepte en principe un seul consulat honoraire par région linguistique (tout en autorisant des exceptions dans la pratique, cf. ch. 4.2.3). En revanche, la comparaison a révélé en premier lieu que le DFAE a globalement établi des conditions similaires à celles des pays étudiés. C’est notamment le cas pour les règles liées à l’approbation du siège et de la circonscription consulaire et à la nationalité. Les pratiques telles que l’envoi du CV et d’un extrait du casier judiciaire, la justification du besoin et la condition de résidence dans la circonscription consulaire sont également comparables.

Cependant, certains pays adoptent des conditions plus strictes que celles du DFAE. Il s’agit notamment de conditions pour garantir que l’établissement et le maintien de consulats honoraires ont lieu uniquement en cas de nécessité avérée. Dans ce sens, pour le consentement au consulat, les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande demandent une description des responsabilités et des fonctions des cons. hon. et une estimation du volume des services consulaires. Les États-Unis vont même jusqu’à exiger de préciser les tâches que les cons. hon. d’États étrangers ne sont pas autorisés à accomplir. De plus, la France et la Belgique ferment les consulats vacants après une période d’inoccupation de respectivement 6 et 12 mois. En revanche, outre la Suisse, seule la France exige une justification objective du besoin démontrée par des statistiques (bien que l’exigence suisse soit difficile à remplir et en conséquence pas mise en œuvre, cf. ch. 4.1.1 et 4.2.1).

En ce qui concerne les critères d’admission des cons. hon., certains pays imposent des conditions supplémentaires pour limiter les risques d’abus du statut consulaire à des fins personnelles. Beaucoup de pays demandent explicitement que les personnes concernées jouissent d’une bonne réputation (Belgique, Islande, Australie, Nouvelle-Zélande, États-Unis). Cette exigence ne fait pas partie des conditions publiées par le DFAE, bien que selon les entretiens, le DFAE juge en pratique la réputation sur la base du CV et du casier judiciaire. Contrairement au Danemark et à l’Islande, il n’exige pas que le casier judiciaire soit vierge.

Les conditions liées à la non-immixtion dans les affaires intérieures sont cruciales pour préserver les intérêts nationaux. Certains pays demandent explicitement que la personne n’ait pas de conflits d’intérêts (Belgique et Australie). De nombreux pays tels que la France, le Danemark et l’Islande excluent entièrement l’admission de personnes appartenant aux pouvoirs exécutif, législatif ou judiciaire, tandis que la réglementation suisse n’est pas claire. De plus, en France, en Nouvelle-Zélande et au Danemark, il est exclu que les cons. hon. soient des fonctionnaires de l’État de résidence, ce qui n’est pas le cas pour la Suisse.

Pour le suivi de la vérification des conditions formulées par le DFAE (cf. ch. 4.1), le Protocole utilise une check-list opérationnelle qui comprend des cases à cocher, des dates à saisir pour chaque condition vérifiée et une colonne pour les résultats obtenus, souvent notés par un simple «ok». La check-list est divisée en deux parties, qui reflètent la distinction entre les dispositions pour l’établissement d’un consulat (art. 4, al. 1, CVRC) et celles pour l’admission des personnes (art. 10, al. 2, CVRC). Dans la pratique, les ambassades étrangères soumettent souvent simultanément les demandes pour l’ouverture d’un consulat honoraire et pour l’admission de la personne candidate. En conséquence, ces deux procédures sont presque toujours combinées par le Protocole afin de simplifier la communication avec l’ambassade étrangère et les consultations. Cela pose un certain problème en cas de refus, car le DFAE envoie une note verbale sans préciser si le refus concerne le consulat ou la personne. Cette pratique est, certes, conforme à la CVRC, qui ne requiert pas que l’État de résidence justifie ses refus (art. 12, al. 2). Néanmoins, une distinction serait pertinente en vue d’éventuelles nouvelles demandes de l’ambassade étrangère. Si le refus ne concerne que la personne candidate, l’accord de principe d’ouverture d’un consulat honoraire resterait valide, permettant à l’ambassade étrangère de proposer une autre candidature.

Le Protocole se dit responsable de vérifier les conditions qu’il qualifie de «formelles», mais qui dépassent, du point de vue du CPA, des aspects purement formels. Dans la première partie qui concerne la demande d’ouverture de consulat honoraire, le Protocole vérifie la circonscription consulaire, le siège dans un chef-lieu cantonal, le nombre maximal de consulats par région linguistique et la justification du besoin. Concernant ce dernier point, le site Internet du DFAE stipule que le besoin d’ouvrir un nouveau consulat honoraire ou de changer de cons. hon. doit être objectivement démontré par des statistiques, ce qui devrait toutefois s’avérer difficile dans la pratique en raison du manque de chiffres (cf. ch. 4.1.1)⁵⁹. Les notes verbales analysées par le CPA, dans lesquelles les représentations étrangères justifient la création de nouveaux consulats honoraires, manquent généralement de statistiques pertinentes. De plus, les justifications présentées pour ouvrir un poste de consulat varient en qualité et en longueur, certaines restant très vagues. L’importance de la communauté étrangère et des relations commerciales ne sont pas toujours décrites. Selon des propos recueillis lors des entretiens, le Protocole n’exige aucune statistique, malgré la condition concernée. Il évalue lui-même la plausibilité du besoin en se basant sur le nombre total de ressortissants et ressortissantes de l’État d’envoi en Suisse, mais sans vérifier d’autres indicateurs. Pour un changement de cons. hon., le DFAE considère, d’après les entretiens, que l’absence de justification n’est pas problématique, car le besoin du consulat avait déjà été vérifié lors de son ouverture – ce qui n’est que partiellement le cas. Ainsi, la condition de besoins objectivement démontrés n’est pas respectée en pratique.

La seconde partie de la check-list concerne l’examen de la candidature et inclut des vérifications des données du système national d’informations sur les visas ORBIS, des données du système de recherches informatisées de police RIPOL, du CV, de la résidence dans la circonscription consulaire, du casier judiciaire et de la nationalité. Par ailleurs, la check-list n’indique aucunement comment le Protocole doit vérifier le CV et l’extrait du casier judiciaire. Dans la pratique, une personne a, par exemple, été refusée en raison d’une infraction grave, tandis qu’une autre a été admise en dépit d’une violation de la loi fédérale sur la circulation routière (cf. ch. 4.3.2). Une autre personne a été écartée en raison d’une incompatibilité relative à ses activités professionnelles, ce qui ne découlait pas directement des conditions formulées (cf. ch. 4.1.2). Le Protocole du DFAE dispose donc d’une marge de manœuvre dans l’examen des demandes.

Pour des raisons d’efficience, les collaborateurs et collaboratrices du Protocole du DFAE saisissent dans le système informatique Ordipro uniquement les données relatives aux cons. hon. après l’octroi de l’exequatur, bien que le système prévoie également la saisie des demandes refusées ou en cours. Pour suivre ces dernières, le Protocole maintient une liste séparée des demandes⁶⁰. Le CPA a, cependant, constaté que cette liste est complétée de façon hétérogène, rendant difficile une vue d’ensemble précise des demandes refusées et des motifs des refus à travers le temps. Le CPA n’a toutefois constaté aucun effet négatif de ce fait sur le traitement des demandes.

Après l’examen des conditions «formelles» par le Protocole, la check-list prévoit des procédures de consultation auprès des unités internes et externes au DFAE. À l’interne, le Protocole consulte les coordinations régionales du Secrétariat d’État du DFAE et la DDIP pour une prise de position. Le Protocole leur transmet son préavis, positif ou négatif, ainsi que des informations concernant le futur consulat honoraire, telles que la circonscription consulaire, et concernant la personne candidate, soit le CV et l’extrait du casier judiciaire si celui-ci n’est pas vierge. La note verbale de la représentation étrangère, qui devrait démontrer le besoin (cf. ch. 4.2.1), n’est pas incluse.

Dans l’examen des demandes, la DDIP se concentre sur le respect du droit international applicable, notamment de la CVRC. Elle identifie également les éléments des dossiers qui ne respectent pas les conditions stipulées sur le site du DFAE.

Les coordinations régionales du Secrétariat d’État du DFAE sont consultées afin de traiter les aspects de la demande liés aux relations bilatérales. Néanmoins, étant donné qu’en moyenne une dizaine de demandes sont traitées chaque année et qu’elles concernent une seule section régionale à la fois, les personnes du Secrétariat d’État du DFAE interviewées par le CPA n’avaient souvent traité qu’une seule demande depuis leur entrée en fonction. Comme les instructions du Protocole ne sont pas claires, cela entraîne une hétérogénéité dans les aspects étudiés ou non. Les entretiens ont montré que certaines coordinations régionales remettent en question le besoin du consulat ou l’adéquation des personnes candidates tandis que d’autres ne le font pas. De façon similaire, certaines coordinations s’appuient exclusivement sur leurs propres informations, tandis que d’autres contactent systématiquement l’ambassade suisse sur place. En règle générale, les analyses d’exemples de demandes et les entretiens ont révélé que les coordinations régionales et la DDIP suivent les préavis du Protocole. Lors de préavis négatifs, les coordinations régionales évaluent les conséquences politiques d’un éventuel rejet de la demande. Il arrive qu’elles privilégient l’octroi d’une exception en raison de l’importance des relations bilatérales (cf. ch. 4.2.3).

En ce qui concerne les consultations externes au DFAE, l’objectif de certaines d’entre elles est clair, mais pas de toutes. Par exemple, conformément aux conditions le Protocole vérifie l’exemption de charges militaires en consultant le DDPS, si la personne candidate est suisse. Comme l’État de résidence est responsable de la protection des locaux consulaires (art. 59 CVRC), le Protocole consulte également fedpol. Ce dernier a défini des contrôles de sécurité du bâtiment qui sont transmis pour exécution à la police du canton où le siège du consulat honoraire sera établi. Dans certains cas observés par le CPA, la police cantonale a même rendu visite au candidat dans ses locaux professionnels. Comme cela a été confirmé lors d’entretiens, la pratique varie d’une police cantonale à l’autre.

Le Protocole consulte également le canton dans lequel le consulat sera situé, pour savoir «si des dispositions cantonales s’opposent» à l’admission du ou de la cons. hon. Cependant, selon les entretiens, de telles dispositions cantonales n’existent pas. Aucune instruction supplémentaire n’est donnée par le DFAE. Les cantons consultés ne savent donc pas exactement ce qu’ils doivent vérifier. De plus, les cantons ne sont pas informés des contrôles qui ont été faits au préalable par le DFAE, ce qui entraîne une hétérogénéité de traitement et des doublons. Selon les propos recueillis auprès des cantons dans les quatre exemples de processus étudiés par le CPA, certains d’entre eux considèrent les vérifications comme une simple formalité et font des contrôles rapides, comme des recherches en ligne sur l’intégrité de la personne candidate, et consultent certains registres en cas de suspicions. D’autres cantons adoptent une approche stricte et prennent systématiquement contact avec des entités publiques, telles que la police cantonale ou la commune, pour obtenir des informations sur respectivement d’éventuels délits ou des retards de paiement d’impôts.

Quant à la non-immixtion dans les affaires intérieures, il n’est pas clairement défini qui est responsable de vérifier si une personne candidate est membre d’un pouvoir exécutif, législatif ou judiciaire au niveau fédéral et cantonal. Sur ce point, le Protocole et la DDIP se basent seulement sur les informations contenues dans le CV. Les cantons, quant à eux, ne reçoivent pas d’instructions indiquant qu’ils doivent procéder à ce contrôle.

La check-list inclut des contrôles non explicitement mentionnés sur le site Internet, tels que la consultation de fedpol et du SRC, cette dernière donnant lieu à un retour d’informations uniquement en cas de suspicion, ce qui est très rare selon les propos recueillis. Certaines personnes du DFAE interrogées estiment qu’il ne convient pas de publier sur le site Internet tous les types de vérifications menées en interne, parce que cela pourrait engendrer des questions et des demandes d’exception de la part des représentations étrangères.

Le CPA a constaté que le DFAE accorde fréquemment des exceptions. Toutes les exceptions constatées concernent l’établissement du consulat honoraire, et non la personne candidate. Les exceptions peuvent porter sur des critères de moindre importance, par exemple l’acceptation d’une commune voisine d’un chef-lieu cantonal comme siège d’un consulat. Toutefois, il arrive régulièrement que les exceptions touchent des critères plus importants, tels que le principe d’un seul consulat par région linguistique qui justifie, selon le DFAE, la politique restrictive de la Suisse (cf. ch. 4.1.2). Selon les exemples analysés par le CPA, ces exceptions sont justifiées par un besoin accru de services consulaires pour des pays avec une diaspora significative (par ex. France) ou par des raisons politiques et historiques. Par exemple, le Bélarus a bénéficié d’une exception grâce à une dynamique de normalisation des relations bilatérales à l’époque, mais celle-ci a été de courte durée. La principauté de Monaco dispose, avec seulement quinze ressortissants en Suisse, de quatre consulats honoraires, dont trois en région germanophone. Lors d’un changement de cons. hon. en 2023 dans le canton du Tessin, le DFAE n’a cependant pas remis en question la nécessité des quatre consulats, selon les propos recueillis lors des entretiens.

Dans les entretiens menés au sein du DFAE, les conséquences négatives d’un refus sur les relations bilatérales ont été mises en avant pour justifier les exceptions accordées à ses consignes. Or, ces entretiens ont également montré que le principe de réciprocité, selon lequel un État n’accorde des droits et des avantages à un autre que dans la mesure où ce dernier fait de même, ne s’applique pas directement aux consulats honoraires. Cela signifie que la Suisse n’est pas contrainte d’accorder le droit d’ouvrir un consulat honoraire en Suisse si elle veut exploiter elle-même un consulat honoraire dans un autre État. L’importance politique des consulats honoraires est trop faible pour entraîner des répercussions directes sur les représentations suisses à l’étranger. Les exemples montrent que, dans le traitement des demandes pour des consulats honoraires étrangers, le DFAE accorde néanmoins une grande importance aux relations bilatérales.

Par ailleurs, les raisons politiques justifiant des exceptions peuvent évoluer, voire disparaître. Le site Internet du DFAE stipule que celui-ci se réserve le droit de réévaluer à tout moment la nécessité d’un consulat honoraire. Cependant, selon les entretiens et les documents analysés par le CPA, la nécessité d’un consulat honoraire n’a jamais été réévaluée en pratique. Même si un consulat honoraire reste fermé pendant une longue période, le Protocole considère une réouverture comme un changement de cons. hon. et ne procède pas à la vérification du besoin du consulat. Le DFAE souligne que le refus de maintenir un consulat pourrait entraîner des répercussions négatives sur les relations bilatérales. Ainsi, les exceptions accordées une fois ne sont plus remises en question, ce qui peut compromettre l’égalité de traitement des pays par le DFAE.

Selon toutes les personnes interrogées au sein du DFAE, la responsabilité de la surveillance des cons. hon. incombe principalement à l’État d’envoi. Bien que cela soit vrai, selon le descriptif disponible sur le site Internet du DFAE⁶¹, le Protocole a néanmoins pour tâche de veiller à l’application du régime des privilèges et immunités prévu par la CVRC. Il en contrôle le respect notamment en cas d’infractions au droit suisse et de la lutte contre les abus. En outre, il incombe au DFAE de veiller à ce que les cons. hon., en tant que représentants d’un État étranger, ne portent pas atteinte aux intérêts nationaux de la Suisse.

Or, après l’octroi de l’exequatur, le DFAE prévoit dans ses consignes tout au plus des contrôles sur le poste consulaire. Il procède notamment, en cas de changement de siège, à une vérification de la protection des locaux consulaires de l’État d’envoi (art. 59 CVRC). Par contre, le DFAE ne prévoit dans ses processus aucun contrôle concernant l’adéquation des cons. hon. une fois qu’ils ont été admis. Dans la pratique, le DFAE renouvelle les cartes de légitimation des cons. hon. après cinq ans sur la base d’une copie du passeport et d’éléments récoltés auprès de systèmes d’informations ORBIS et RIPOL déjà consultés lors de l’admission. D’autres pays effectuent des contrôles plus approfondis. Par exemple, les États-Unis limitent la durée des mandats des cons. hon. à trois ans, conditionnant la prolongation à l’envoi d’un CV actualisé et d’une nouvelle note verbale de l’Etat d’envoi justifiant les fonctions des cons. hon.⁶². Dans l’ensemble, le DFAE n’utilise pas la marge de manœuvre à sa disposition pour effectuer des contrôles après l’exequatur.

Le DFAE n’a connaissance que de quelques cas de comportements problématiques de cons. hon. en Suisse. Cela s’explique notamment par le fait qu’il en est informé que par des tiers. Les exemples de cas problématiques analysés par le CPA et les entretiens ont montré que, d’une part, les autorités publiques, telles que la police cantonale ou le ministère public cantonal, se renseignent parfois auprès du DFAE sur l’étendue de l’immunité des cons. hon. en cas de non-respect de la loi. Les exemples étudiés par le CPA concernaient majoritairement des infractions mineures tels qu’un excès de vitesse. D’autre part, il arrive que des médias ou des organisations non gouvernementales (ONG) contactent le DFAE afin que celui-ci prenne position sur des cas jugés problématiques. Enfin, selon les entretiens, les ambassades étrangères concernées transmettent parfois des informations au DFAE. Néanmoins, les cons. hon. en question ne sont à ce moment-là souvent plus en fonction. Il arrive également que le DFAE n’ait pas connaissance de problèmes existants. Par exemple, le Protocole du DFAE n’était pas au courant des motifs qui ont conduit un cons. hon. impliqué dans les scandales des Pandora Papers à se retirer de ses fonctions⁶³.

Le CPA constate en outre que la conception qu’a le DFAE de sa responsabilité en matière de surveillance dépend de la nature du problème soulevé. Si un comportement est répréhensible uniquement pour des raisons morales, l’analyse documentaire et les entretiens montrent qu’il est peu probable que le DFAE se considère comme responsable. D’après les entretiens, le DFAE estime qu’il doit intervenir uniquement en cas de violation du droit en lien avec la fonction des cons. hon. Cette approche contraste avec celle adoptée lors du processus d’admission des personnes candidates, où la réputation est un facteur déterminant. Le DFAE laisse donc la responsabilité de la surveillance à la représentation étrangère, considérant que tout dégât d’image incombe à cette dernière, ce qui est illustré par l’exemple dans l’encadré 4.

En cas de violation du droit non liée à la fonction officielle, les cons. hon. ne peuvent pas invoquer leur immunité. En conséquence, les collaborateurs et collaboratrices du DFAE interrogés par le CPA estiment qu’il n’est pas nécessaire d’agir. En revanche, les personnes entendues disent s’assurer du respect de la CVRC. Cependant, il n’est pas toujours évident de déterminer dans quelle mesure le comportement des cons. hon. constitue une violation de la CVRC. Par exemple, les cons. hon. ne doivent pas s’immiscer dans les affaires intérieures de l’État de résidence (art. 55, al. 1, CVRC), mais il n’est pas clair, par exemple, dans quelle mesure cela inclut le financement d’une campagne électorale.

Encadré 4

Comme le DFAE ne se considère que très partiellement compétent pour la surveillance (ch. 4.3.1), les collaborateurs et collaboratrices du DFAE interrogés par le CPA n’ont pu citer que peu de cas problématiques impliquant les cons. hon. dans lesquels le DFAE était intervenu. Les exemples de cas problématiques retenus par le CPA reposent sur une recherche médiatique, un cas évoqué lors d’un entretien et un cas issu des analyses documentaires.

La CVRC prévoit que l’État de résidence peut intervenir auprès du personnel consulaire en déclarant la personne concernée non grata (art. 23, al. 1) ou en lui retirant son exequatur (art. 23, al. 2). Selon les entretiens, le DFAE privilégie en revanche le dialogue avec l’ambassade étrangère avant d’envisager toute mesure, afin de préserver les relations bilatérales. Cette pesée d’intérêt est exemplifiée dans l’encadré 5.

Encadré 5

Selon les exemples étudiés par le CPA, les interventions du DFAE ont lieu principalement sous forme de notes verbales. En général, selon les interlocuteurs et interlocutrices du CPA, la plupart des problèmes qui surviennent sont mineurs, tels que le placement incorrect du sigle autocollant «CC» sur le véhicule des cons. hon. Dans ces situations, une intervention du DFAE par note verbale s’avère généralement suffisante, les cons. hon. respectant les recommandations formulées par le DFAE.

Dans des cas plus graves et plus urgents, le DFAE peut, selon les entretiens avec le Protocole, rencontrer personnellement l’ambassadeur ou l’ambassadrice de l’État concerné. Cependant, cela ne s’est jamais produit, à la connaissance du CPA. Le CPA a analysé un cas d’abus dans lequel un cons. hon. a invoqué à plusieurs reprises son immunité pour éviter des paiements de contraventions (cf. encadré 6).

Encadré 6

Dans le cas examiné d’un abus de statut répété (encadré 6), le CPA arrive à la conclusion que le DFAE n’est pas assez intervenu pour résoudre le problème. Dans l’ensemble, le DFAE utilise très modérément ses possibilités d’intervention par souci de ne pas porter atteinte aux relations avec d’autres pays.

Le DFAE a édicté une directive relative aux cons. hon. qui précise de manière adéquate la convention internationale correspondante (ch. 3.1.1). Cette directive est généralement respectée. Il n’est cependant pas rare de déroger à la directive et de nommer des personnes qui ne sont pas de nationalité suisse (ch. 3.2.2).

En revanche, les bases stratégiques font totalement défaut. Le DFAE n’a pas défini quand il considère que l’établissement de consulats honoraires est nécessaire ou quand il faut y renoncer. Les consulats honoraires suisses à l’étranger ne sont pas explicitement mentionnés dans les stratégies de politique extérieure. S’il est vrai que le projet de nouvelle stratégie consulaire aborde cette thématique, il ne contient pas non plus de consignes qui permettraient de savoir dans quels cas établir des consulats honoraires à l’étranger (ch. 3.1.2). Malgré cette lacune dans les bases stratégiques, les consulats honoraires sont généralement ouverts parce qu’il existe un certain besoin. Leur fermeture, en revanche, n’est envisagée qu’avec réticence, et ce même si le besoin initial a disparu dans l’intervalle. Il manque des critères qui permettraient de justifier des fermetures impopulaires (ch. 3.2.1).

La représentation suisse à l’étranger qui est responsable du consulat honoraire a pour mission de vérifier l’adéquation des candidats et candidates avant leur nomination à la charge de cons. hon. À cet égard, la DR a défini des processus et des consignes uniformes qui sont généralement respectés. Les candidats et candidates à la fonction de cons. hon. n’ont toutefois pas l’obligation de déclarer leurs liens d’intérêts, comme les participations dans des entreprises ou l’engagement dans des associations. Or cela pose un problème, car ces liens peuvent nuire à la réputation de la Suisse ou entrer en conflit avec les objectifs de la politique étrangère de la Suisse (ch. 3.2.3).

Pendant la durée du mandat, aucune vérification systématique des activités et de l’adéquation de la personne n’est prévue. Et la prolongation du mandat n’est qu’une simple formalité: la DR, en tant qu’organe de décision, ne procède à aucune vérification (ch. 3.4.1). Il est donc d’autant plus important de vérifier ces éléments lors de la nomination des personnes.

Le DFAE ne donne que peu de consignes pour l’encadrement et la conduite des cons. hon. En conséquence, ces derniers sont dirigés et pris en charge de manière très variable. Les cons. hon. portent cependant un jugement globalement positif sur l’encadrement. Les échanges personnels avec la hiérarchie, en particulier avec l’ambassadeur ou l’ambassadrice ou avec le consul général ou la consule générale, comptent beaucoup pour les cons. hon., qui se sentent reconnus pour le travail qu’ils accomplissent de manière honorifique. La fréquence et le contenu des échanges dépendent largement de l’intérêt et des priorités politiques de la ou du supérieur hiérarchique. Dans certains cas isolés, les cons. hon. n’ont pas été suffisamment formés à leur fonction ou ont dû faire la démarche de demander un échange régulier avec leurs supérieurs. La DR essaie d’offrir une plateforme d’échange entre les supérieurs hiérarchiques et les cons. hon. en les réunissant lors d’une conférence qui a lieu tous les quatre ans. Ces derniers y voient un témoignage d’estime à leur endroit. Pour les cons. hon., l’estime est beaucoup plus importante que la compensation financière, qui, si son montant était augmenté, risquerait de dévaloriser l’engagement à titre honorifique (ch. 3.3.2 et 3.3.3).

Lorsqu’une représentation suisse ferme, il arrive que le DFAE ouvre un consulat honoraire afin de maintenir une présence sur place. Un consulat honoraire ne saurait toutefois remplacer un consulat de carrière ou une représentation diplomatique. Les chiffres le confirment: l’augmentation du nombre de consulats honoraires suisses à l’étranger au cours des 30 dernières années ne s’est pas accompagnée d’une diminution du nombre de ces représentations (ch. 3.1.2). D’une part, les consulats honoraires suisses ont nettement moins de compétences consulaires que les consulats de carrière. D’autre part, ils ont un poids politique bien moindre que les représentations diplomatiques pour la défense des intérêts (ch. 3.3.3).

Néanmoins, au sein du DFAE, personne ne conteste la valeur ajoutée des consulats honoraires, qui font office d’antennes locales peu coûteuses dans le réseau extérieur suisse. Hormis quelques exceptions de consulats honoraires qui sont maintenus en dépit de l’absence de besoin, les cons. hon. fournissent des prestations concrètes. L’accent est différent selon le contexte: certains cons. hon. font en premier lieu office d’antennes pour les Suisses et Suissesses sur place et apportent leur soutien en matière de protection consulaire. Le contact avec les autorités locales et le soutien en cas de crise prévalent pour d’autres. D’autres encore représentent avant tout les intérêts suisses auprès des entreprises locales ou dans le domaine scientifique. Dans l’ensemble, les consulats honoraires complètent et déchargent ainsi les consulats de carrière et les représentations diplomatiques de la Suisse (ch. 3.3.3).

De manière générale, les cas problématiques concernant des cons. hon. suisses à l’étranger sont très rares. La plupart des cas problématiques survenus par le passé concernaient des affaires privées des cons. hon., sans lien direct avec l’exercice de la fonction. À chaque fois, le DFAE a rapidement recherché des solutions aussi discrètes que possible, ce qui a permis de limiter les atteintes à la réputation de la Suisse (ch. 3.4.2).

Dans l’exercice de leur fonction, les cons. hon. étrangers bénéficient en Suisse de certains privilèges et immunités, même s’ils sont limités. Il est donc dans l’intérêt de la Suisse que les États d’envoi n’ouvrent des consulats honoraires dans notre pays et ne les renouvellent que s’ils en ont réellement besoin. En outre, la personne nommée doit être digne de confiance et ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de la Suisse en tant que représentante officielle d’un autre État. C’est au DFAE qu’il revient de s’en assurer. Il considère toutefois que sa responsabilité vis-à-vis des consulats honoraires étrangers est très restreinte.

En outre, le DFAE accorde une grande importance aux relations politiques avec les États concernés. Conformément au principe de réciprocité, un État n’accorde des droits et des avantages à un autre que dans la mesure où ce dernier fait de même. La réciprocité ne s’applique certes pas directement aux consulats honoraires, car leur poids politique est trop faible. Il n’est donc pas nécessaire que le DFAE accède à la demande d’un État étranger souhaitant ouvrir un consulat honoraire en Suisse pour pouvoir disposer lui-même d’une représentation consulaire dans le pays concerné. Le DFAE utilise néanmoins sa marge de manœuvre à l’égard des consulats honoraires étrangers avec grande parcimonie, par considération pour les relations bilatérales avec les États d’envoi (ch. 4.2.3 et 4.3), ce qui se reflète également dans les autres conclusions de l’évaluation.

Le DFAE a formulé des «conditions» relatives aux consulats honoraires étrangers qui sont largement claires. De plus, elles sont globalement similaires aux consignes données par d’autres pays aux consulats honoraires établis sur leur territoire. Certains pays vont toutefois plus loin sur certains aspects: plusieurs d’entre eux demandent des informations plus détaillées sur le domaine d’activité du consulat honoraire envisagé, afin de déterminer sa nécessité. Pour s’assurer que les cons. hon. soient dignes de confiance, certains pays exigent en outre explicitement des candidats et candidates un extrait de casier judiciaire vierge. D’autres pays ont également des consignes plus strictes afin de protéger leurs intérêts nationaux et d’éviter que les cons. hon. ne s’immiscent trop dans les affaires intérieures. Ces derniers représentent officiellement leur État d’envoi, même s’il s’agit de citoyens ou citoyennes de l’État de résidence. En définitive, les consignes de tous les pays considérés, y compris celles de la Suisse, ne sont pas juridiquement contraignantes (ch. 4.1.1 et 4.1.2), ce qui se reflète également dans la mise en œuvre (cf. ch. 5.2.3 ci-après).

Dans les faits, le DFAE ne vérifie pas systématiquement si les conditions qu’il impose aux consulats honoraires étrangers sont remplies. En particulier, au lieu d’exiger, comme prévu, que l’État d’envoi justifie un consulat honoraire par un «besoin objectif», le DFAE se contente parfois d’indications vagues. Étant donné que l’ouverture de consulats honoraires est associée à certains privilèges, le CPA estime toutefois important de procéder à un examen approfondi des besoins (ch. 4.2.1).

Pour certaines conditions fixées par le DFAE, il n’est pas précisé par qui celles-ci doivent être vérifiées, ni comment. Lors de demandes d’ouverture, différents services du DFAE et de l’administration fédérale (par ex. fedpol et le SRC) ainsi que les cantons dans lesquels l’établissement d’un consulat honoraire est demandé sont consultés. Les instructions du DFAE manquant parfois de clarté, les contrôles sont inégaux (ch. 4.2.2).

En outre, le DFAE accorde régulièrement des exceptions à ses conditions lors de l’établissement de consulats honoraires afin de ne pas porter atteinte aux relations bilatérales. Il est donc rare que des demandes d’établissement ou de renouvellement de consulats honoraires soient rejetées (ch. 4.2.3).

Du point de vue du DFAE, les États d’envoi sont responsables de la surveillance de leurs cons. hon. Une fois que le DFAE a admis une personne en tant que cons. hon., il ne procède guère à des vérifications. Le renouvellement de la carte de légitimation, par exemple, est en grande partie une simple formalité. De manière générale, les cas problématiques avec des cons. hon. étrangers en Suisse sont rares. Le DFAE n’en prend toutefois connaissance que lorsqu’il en est informé par des tiers. Pour le DFAE, la responsabilité de la résolution des problèmes incombe à l’ambassade étrangère concernée ainsi qu’aux autorités suisses (offices des impôts, police, autorités de poursuite pénale). Ces dernières ne connaissent toutefois pas toujours l’étendue des immunités et des privilèges des cons. hon. (ch. 4.3.1). En outre, un cas problématique a révélé que le DFAE se montrait très hésitant dans son action, même en cas d’abus répétitif de l’immunité par un cons. hon. Même en cas de problèmes, l’action du DFAE vise clairement à ne pas nuire, dans la mesure du possible, aux relations avec d’autres États (ch. 4.3.2).

Liste des abréviations

Bibliographie et liste des documents

Australian Government – Department of Foreign Affairs and Trade (Web): Guidelines for Honorary Consuls in Australia, dfat.gov.au > About us > Publications > Corporate publications > Protocol Guidelines > 3. Diplomatic missions, consular posts and other representative offices > Honorary Consul Guidelines (état au 8.1.2025).

CDF (2022a): Évaluation des services consulaires fournis par les représentations suisses à l’étranger, efk.admin.ch > Publications > Rapports > Relations avec l’étranger > CDF-19404 (état au 9.10.2024, citation: évaluation du CDF).

CDF (2022b): Évaluation des services consulaires: Enquête auprès des consuls honoraires – Auswertung der Ergebnisse (document de travail non publié, citation: enquête du CDF). Citation: enquête CDF

DC (2024): Stratégie consulaire 2025–2028, projet, version «Préavis» du 16.10.2024 (citation: projet de stratégie consulaire).

DFAE (2000): Rapport sur la politique extérieure 2000.

DFAE (2008): Lettre de la Direction des ressources et du réseau extérieur aux représentations suisses du 28.4.2008 concernant les modifications dans la gestion des affaires des représentations honoraires.

DFAE (2012): Rapport sur les axes stratégiques de la politique étrangère pour la législature (stratégie de politique étrangère 2012–2015).

DFAE (2020): Stratégie de politique extérieure 2020–2023.

DFAE (2021a): Directive relative aux postes consulaires honoraires et aux représentants consulaires honoraires du 1.1.2021. Citation:  directive concernant les cons. hon.

DFAE (2021b): Lignes directrices relatives au personnel local.

DFAE (2021c): Stratégie pour l’Afrique Subsaharienne 2021–2024.

DFAE (2022): Fiche descriptive du processus d’affaires. Lancer la recherche d’un représentant consulaire honoraire.

DFAE (2023a): Code de conduite, 30.7.2018 (mis à jour le 16.6.2023).

DFAE (2023b): Das Aussennetz – eine Standortbestimmung (en allemand).

DFAE (2023c): Fiche descriptive du processus d’affaires. Nomination d’un représentant consulaire honoraire par la direction DR.

DFAE (2023d): Fiche descriptive du processus d’affaires. Nomination d’un représentant consulaire honoraire par la Direction DR.

DFAE (2023e): Fiche descriptive du processus d’affaires. Personnel consulaire honoraire – Renouvellement du mandat.

DFAE (2023f): Steckbrief Geschäftsprozess. Workflow Honorarkonsularposten errichten/schliessen (en allemand).

DFAE (2024a): Brief vom EDA an Libereco von 2.2.2024 (en allemand).

DFAE (2024b): Liste des demandes relatives aux consulats de carrière et honoraire.

DFAE (2024c): Liste du corps diplomatique et consulaire en Suisse du 11.6.2024.

DFAE (2024d): Stratégie Asie du Sud-Est 2023-2026.

DFAE (2024e): Stratégie de politique extérieure 2024–2027.

DFAE (2025): avis du DFAE du 17.2.2025 sur le projet du présent rapport.

DFAE (Web): www.dfae.admin.ch > Politique extérieure > Diplomatie > Régime des privilèges et immunités diplomatiques et consulaires en Suisse > Arrivée en Suisse (état au 5.12.2024). Ci-après: site du DFAE «Arrivée en Suisse».

DFAE (Web): Protocole, eda.admin.ch > DFAE > Organisation du DFAE > Secrétariat d’État > Protocole (état au 20.1.2025).

Gouvernement de France – Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (Web): Notice relative aux consuls honoraires en France, diplomatie.gouv.fr > Le ministère et son réseau > Privilèges et immunités diplomatiques et consulaires > Informations complémentaires > Renseignements pratiques > Formulaires pour les diplomates étrangers > Notice relative aux consuls honoraires (état au 8.1.2025).

Gouvernement de France – Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (Web): Notice concernant l’ouverture d’un poste consulaire, diplomatie.gouv.fr > Le ministère et son réseau > Privilèges et immunités diplomatiques et consulaires > Informations complémentaires > Renseignements pratiques > Formulaires pour les diplomates étrangers > Notice concernant l’ouverture d’un poste consulaire (état au 8.1.2025).

Government of Iceland – Ministry for Foreign Affairs (Web): Diplomatic Handbook, government.is > Ministries > Ministry for Foreign Affairs > Protocol > Diplomatic Handbook (état au 8.1.2025).

Government of Netherlands – Ministry of Foreign affairs (Web): Protocol Guide for Diplomatic Missions and Consular Posts, government.nl > Documents > Protocol Guide for Diplomatic Missions and Consular Posts (état au 8.1.2025).

Groupe de travail AVIS28 (2019): La Suisse dans le monde en 2028. Rapport du groupe de travail «Vision de la politique étrangère de la Suisse à l’horizon 2028» à l’intention du conseiller fédéral Ignazio Cassis.

International Consortium of Investigative Journalists (2022): Shadow Diplomats, www. icij.org > Investigations > Shadow Diplomats (état au 3.10.2024).

Libereco (2024a): Belarusian honorary consul in Lucerne: Libereco demands withdrawal of consular status, libereco.org > Latest press releases > Belarusian honorary consul in Lucerne: Libereco demands withdrawal of consular status (état au 6.12.2024).

Libereco (2024b): Brief von Libereco an EDA von 26.1.2024 (en allemand).

LRT (2021): Lithuanian honorary consul linked to Putin’s inner circle, Pandora Papers reveal, lrt.lt/en/news-in-english/19/1521642/lithuanian-honorary-consul-linked-to-putin-s-inner-circle-pandora-papers-reveal (état au 6.12.2024).

Ministry of Foreign Affairs of Denmark (Web ): Guide for Diplomats in Denmark, um.dk > About us > The Protocol Department > Guide for Diplomats in Denmark (état au 8.1.2025).

New Zealand Foreign Affairs and Trade (Web): Guidelines for the diplomatic and consular corps, mfat.govt.nz > Embassies > Guidelines for the diplomatic and consular corps (état au 8.1.2025).

Royaume de Belgique – Service public fédéral – Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement (Web): Guide du Protocole Immunités et privilèges, diplomatie.belgium.be > Protocole > Guides du Protocole > Guide du Protocole Immunités et privilèges (état au 8.1.2025).

Sandel, Michael J. (2013): Market Reasoning as Moral Reasoning: Why Economists Should Re-engage with Political Philosophy. In: Journal of Economic Perspectives, 27/4, pp. 121 à 140.

U.S. Department of State (Web): Honorary Consular Officers/Posts, state.gov > Bureaus & Offices > Under Secretary for Management Office of Foreign Missions > Foreign Mission Member Accreditation/Notification > Key Topics – Accreditation > Honorary Consular Officers/Posts (état au 8.1.2025).

Widmer, Paul (2014): Diplomatie: ein Handbuch. Verlag NZZ (en allemand).

Yanchur, Alina (2024): Accessible endoprostheses for all. Who profited in the turf battle following the «orthopedic surgeons case»?, Belarussian Investigative Center, investigatebel.org > Investigations > Accessible endoprostheses for all. Who profited in the turf battle following the «orthopedic surgeons case»? (état au 6.12.2024).

Liste des personnes interrogées

La liste ci-dessous indique la fonction de la personne concernée au moment de l’entretien avec le CPA.